E por que o Congresso acaba de prorrogar por mais sete anos sua maior correção
Em 29 de junho, a Câmara dos Representantes dos EUA votou por 373 a 15 pela prorrogação do Programa de Seguro de Risco de Terrorismo até 2034. Um projeto complementar no Senado está pendente. Na prática, é uma votação de rotina, mas, na realidade, é o Congresso renovando, pela quinta vez, um programa criado em resposta direta a uma única manhã de 2001 que mudou mais sobre como funciona o seguro americano do que qualquer evento anterior ou posterior.
Vinte e cinco anos depois, vale a pena traçar exatamente o que mudou, porque as correções que Washington construiu nas semanas após os ataques ainda são a estrutura sobre a qual o setor se apoia hoje.
Uma perda como nada que os modelos tinham visto
Os ataques ao World Trade Center e ao Pentágono mataram quase 3.000 pessoas e geraram, segundo o Serviço de Pesquisa do Congresso, cerca de US$ 60 bilhões em sinistros segurados em valores atuais — distribuídos simultaneamente entre coberturas de propriedade, aviação, vida, compensação trabalhista e responsabilidade civil.
Nenhum evento anterior havia feito isso. As seguradoras tinham um teste básico para definir o que é segurável: uma perda pode ser modelada com razoável confiança, ocorre de forma próxima ao aleatório e permanece independente de outras perdas, em vez de se aglomerar umas nas outras? Um ataque coordenado e deliberado falha em mais de um desses testes ao mesmo tempo.
Nove anos antes, o furacão Andrew já havia forçado um acerto de contas semelhante, eliminando várias seguradoras que haviam precificado mal o risco de catástrofe correlacionado e impulsionando o surgimento da modelagem moderna de catástrofes. Mas o modo de falha de Andrew ainda era, fundamentalmente, aleatório. O do terrorismo não era, e as resseguradoras reagiram ao 11 de Setembro retirando a cobertura de apólices comerciais quase da noite para o dia, em vez de tentar repricificar algo para o qual não tinham dados para modelar.
A correção em duas frentes de Washington
O Congresso agiu rápido, em duas frentes separadas. Apenas onze dias após os ataques, aprovou a Lei de Segurança e Estabilização do Sistema de Transporte Aéreo. Segundo a própria avaliação do Escritório de Orçamento do Congresso sobre o projeto, a lei limitou a responsabilidade de cada companhia aérea pelos acidentes de 11 de setembro à cobertura de seguro que a transportadora já possuía — uma medida que levou comentaristas da época a estimar o total combinado em cerca de US$ 6 bilhões nas quatro aeronaves. Também criou o Fundo de Compensação às Vítimas de 11 de Setembro como uma alternativa sem culpa à litigância. As vítimas podiam aceitar um pagamento financiado pelo governo federal em vez de processar, trocando seu dia no tribunal por um acordo mais rápido e certo, financiado por contribuintes, e não pelos balanços das próprias companhias aéreas.
A correção maior e mais duradoura veio um ano depois. Quando as seguradoras comerciais descobriram que não conseguiam mais comprar resseguro para risco de terrorismo, os empréstimos imobiliários quase pararam, porque os credores não estendiam crédito contra edifícios que não conseguiam obter cobertura. O Congresso respondeu com a Lei de Seguro de Risco de Terrorismo de 2002: uma garantia federal que divide as perdas de um ato terrorista certificado entre seguradoras e o governo assim que as perdas ultrapassam um limite anual definido pelo Tesouro. Para 2026, esse limite — o valor agregado de retenção do mercado de seguros — está em US$ 58,7 bilhões.
O detalhe notável é que, em toda a história de 24 anos da TRIA, nenhum ato de terrorismo certificado jamais acionou um pagamento sob o programa. O deputado Mike Flood, que patrocinou o projeto de reautorização deste ano, disse à Câmara que espera que continue assim, mas argumentou que a garantia ainda precisa ser atualizada “para proteger os contribuintes no caso de futuras reivindicações”. A Associação Americana de Seguros de Propriedade e Responsabilidade Civil saudou a votação na Câmara como a preservação de “proteção econômica vital contra atos de terrorismo da qual tantas empresas dependem”, nas palavras do vice-presidente sênior Sam Whitfield. Foi o sinal mais claro do grupo de comércio até agora de que o setor vê a garantia como infraestrutura permanente, e não como uma medida de emergência com prazo de validade.
As torres que se tornaram um sinistro, depois dois
O 11 de Setembro também deixou um legado mais estranho e técnico nos tribunais dos EUA. Quando as torres caíram, a redação final da apólice de propriedade do World Trade Center ainda não havia sido realmente assinada. O arrendatário do complexo, Larry Silverstein, havia vinculado a cobertura apenas algumas semanas antes, e diferentes seguradoras em seu consórcio de 24 membros ainda trabalhavam com diferentes versões de minuta. Isso deixou uma enorme questão: os dois impactos de aeronaves contavam como uma ocorrência segurada ou duas?
A resposta dividiu-se ao meio. Em 2004, um júri considerou a maioria das seguradoras de Silverstein responsável por uma única ocorrência; um júri separado considerou nove delas responsáveis por duas, dando-lhe direito a quase o dobro do pagamento desse grupo. “Esta é uma vitória para todos os nova-iorquinos”, disse Silverstein após o segundo veredicto. O Segundo Circuito manteve ambas as decisões, estranhamente contraditórias, em recurso em 2006, no caso SR International Business Insurance Co. v. World Trade Center Properties LLC, uma decisão que ainda é citada sempre que uma disputa de cobertura gira em torno da definição de uma única “ocorrência”.
O episódio também ajudou a empurrar o mercado mais amplo para uma disciplina de apólice mais rígida — vincular a cobertura informalmente e finalizar a redação depois tornou-se um hábito muito mais arriscado de manter.
Um quarto de século de risco em suavização
O resultado estranho de 24 anos sem uma reclamação da TRIA é que a cobertura de terrorismo nos EUA agora é notavelmente barata. O Índice de Seguro de Terrorismo dos EUA da Willis registrou uma queda média de preço de 10,4% para colocações autônomas de terrorismo apenas no quarto trimestre de 2025. “Não houve uma perda que movesse o mercado nos EUA em 25 anos”, disse Peter Bransden, chefe de gerenciamento de crises da Willis para a América do Norte, a repórteres, apontando para dinâmicas de oferta e demanda à medida que a capacidade autônoma de terrorismo nos EUA ultrapassou US$ 2 bilhões.
Preços em queda junto com crescente instabilidade geopolítica é o tipo de lacuna que deixa as seguradoras nervosas, e a mesma tensão agora está se manifestando no ciberespaço, onde ataques habilitados por IA e vinculados a estados estão atingindo a mesma parede de segurabilidade que o terrorismo atingiu em 2001: perdas que se propagam por milhares de segurados não relacionados por meio de um único fornecedor compartilhado, de maneiras que os modelos atuais ainda lutam para precificar.
Ainda não há uma garantia federal cibernética equivalente à TRIA, embora a ideia continue ressurgindo sempre que um grande incidente ganha as manchetes. O que o aftermath do 11 de Setembro oferece é um modelo: limitar a responsabilidade imediata, estabelecer um mecanismo público de compensação onde a litigância seria muito lenta e construir uma garantia federal de resseguro para a cauda sistêmica que o mercado privado não consegue segurar sozinho. Três ferramentas legislativas separadas, construídas dentro de um único ano, ainda estão fazendo esse trabalho hoje.
Vinte e cinco anos depois, o número que as pessoas lembram do 11 de Setembro é o total de perdas. O número que importa mais para as seguradoras que renovam linhas de terrorismo e ciber hoje é zero — é quanto as reivindicações da TRIA pagaram desde 2002. Isso não é prova de que o risco desapareceu. É prova de que uma garantia construída às pressas e repetidamente prorrogada desde então fez exatamente o trabalho para o qual foi construída.
